Demokrasi Lokal di Indonesia

Demokrasi Lokal di Indonesia

Demokrasi (1), kata Jean Baechler (1995), lebih merupakan proses demokratisasi, yang mungkin berjalan dalam waktu amat panjang. Pada masing-masing momen dan situasi, senantiasa muncul kesenjangan antara apa yang harus ada dan bisa diwujudkan dan apa yang sudah terwujud. Aneka kesenjangan itu muncul akibat beratnya kendala-kendala yang merintangi demokrasi historis dalam mendekati idealitasnya. Artinya, sejatinya demokrasi bukan konsep permanen yang menjadi tujuan bernegara. Demokrasi merupakan metode atau proses guna mencapai tujuan bernegara.

Konsep demokrasi secara umum mengandaikan pemerintahan dari, oleh dan untuk rakyat. Ide dasar demokrasi mensyaratkan keikutsertaan rakyat, serta kesepakatan bersama atau konsensus untuk mencapai tujuan yang dirumuskan bersama. Pemerintahan yang demokratis mengandaikan pemisahan kekuasaan dalam tiga wilayah institusi yaitu eksekutif, legislatif dan yudikatif. Suatu pemerintahan dikatakan demokratis jika terdapat indikator utama yaitu keterwakilan, partisipasi dan kontrol terhadap penyelenggaraan pemerintahan oleh ketiga institusi tersebut. Prinsip partisipasi menjamin aspek keikutsertaan rakyat dalam proses perencanaan pembangunan daerah; atau keikutsertaan rakyat dalam proses pemilihan wakil dalam lembaga politik; sedangkan prinsip kontrol menekankan pada aspek akuntabilitas pemerintahan. Dalam demokrasi, aspek kelembagaan merupakan keutamaan dari berlangsungnya praktik politik yang demokratis, sehingga, terdapat partai politik, pemilihan umum dan pers bebas.

Dalam buku On Democracy (1999), Robert Dahl memaparkan keunggulan-keunggulan demokrasi. Dibanding alternatif mana pun yang mungkin ada, kata Dahl, demokrasi, paling tidak, memiliki keunggulan dalam sepuluh hal:

1. menghindari tirani;
2. menjamin hak asasi;
3. menjamin kebebasan umum;
4. menentukan nasib sendiri;
5. otonomi moral;
6. menjamin perkembangan manusia;
7. menjaga kepentingan pribadi yang utama;
8. persamaan politik;
9. menjaga perdamaian; dan
10. mendorong kemakmuran.

Sebenarnya, sejak dipraktikkan pada zaman Yunani kuno, sudah muncul kritik terhadap demokrasi, misalnya dari Plato dan Aristoteles. Proses politik yang melibatkan seluruh rakyat-tanpa kecuali-dianggap potensial melahirkan anarki. Oleh karenanya, praktik demokrasi harus dibatasi, budak dan perempuan misalnya, tak dilibatkan dalam proses politik. Untuk menghindari anarki, hak politik (untuk menjadi pejabat negara) tak boleh diberikan pada siapa saja melainkan hanya untuk mereka yang terpilih, yakni para philosopher kings.

James Madison yang disebut sebagai “Bapak Konstitusi Amerika”, meskipun memuja demokrasi, tetap melihat demokrasi sebagai sistem yang punya kelemahan. Demokrasi, kata Madison, tak mungkin lepas dari dua ancaman yaitu diktator mayoritas dan tirani minoritas.

Kesangsian atas validitas demokrasi sebagai bentuk rezim terbaik belakangan menjadi diskursus yang intensif didiskusikan. Penyebabnya (terutama) karena ulah negara kampiun demokrasi seperti AS dan Inggris yang seharusnya menjadi panduan berdemokrasi bagi negara lain di dunia malah memberi contoh amat buruk dengan memaksakan kehendaknya pada negara lain, misalnya dengan menginvasi negara yang menjadi lawan politiknya (2).

Meskipun demikian, demokrasi sebagai the best among the worst regimes. Masalahnya, praktik demokrasi, terutama di negara yang masih dalam proses transisi (sebagaimana di Indonesia kini), masih menemui hambatan seperti:

(1) masih kuatnya pengaruh rezim lama dengan peninggalan korupsinya yang begitu kompleks;

(2) watak pretorianisme yang belum hilang (masih kuat); dan

(3) belum terbangunnya-meminjam istilah Bahtiar Effendy-modal sosial yang kondusif bagi demokrasi.

Karena beberapa hambatan itu, kehidupan demokratis tak bisa diwujudkan dengan cepat, khususnya di negara yang baru merangkak keluar dari pemerintahan totaliter-otoriter yang telah berlangsung selama puluhan tahun. Apalagi, seperti kata Federico Mayor (1995), perubahan dan sikap manusia ke arah yang kondusif bagi demokratisasi lebih sulit dicapai daripada membangun lembaga politik penopang demokrasi.

Masih terhambatnya proses demokratisasi bukan berarti kita harus mengambil sistem selain demokrasi. Pada faktanya, tidak mudah menemukan sistem ketatanegaraan selain demokrasi.

Mengapa harus demokrasi? Karena demokrasi mampu memberi jaminan bagi rezim untuk mengelola kehidupan bernegara yang efektif tanpa mematikan aspirasi dan kreativitas warga negaranya. Dalam demokrasi meniscayakan konstitusi yang berdasarkan konsensus. Konstitusi ini, selain menjamin hak-hak fundamental setiap warga negara, juga menjamin stabilitas dan legitimasi pejabat negara sehingga menjalankan roda pemerintahan secara efektif.

Semangat Multikulturalisme

Penerapan nilai-nilai budaya demokrasi di desa pegunungan dan dataran itu tidak berarti tanpa persoalan. Instrumen yang digunakan oleh desa pakraman justru bisa menimbulkan persoalan demokratisasi baru. Atavisme bisa mengarah pada penguatan kembali institusi dan aktor politik masa lalu yang tidak demokratis (feodalisme atau oligarkis). Indigenisme bisa memancing rasisme yang antipluralisme maupun multikulturalisme (Dwipayana, 2003). Padahal multikulturalisme menyiratkan kehendak untuk membawa semua ekspresi kebudayaan ke dalam struktur yang seimbang di mana praktik penghormatan terhadap keberbedaan ditujukan untuk mengatasi masalah ”eksklusivitas” yang dapat memicu konflik etnis, rasial maupun religius.

Dengan berpegang pada pengertian multikulturalisme sebagaimana dijabarkan Fay (2002), tidak sekadar mengajarkan, mengenal, menghargai dan menyambut perbedaan, yang dianggap slogan yang terlalu statis. Tetapi, semua lapisan masyarakat dengan aneka latar belakang suku, agama, ras dan etnis menjadikan ”terlibat, mempertanyakan dan mempelajari” agar lebih mampu menangkap sifat dinamis dan sinergis dalam interaksi multikultural yang murni.

Dengan begitu, penerapan nilai-nilai budaya demokrasi tersebut juga perlu diwaspadai agar tidak kontraproduktif dan menimbulkan dampak yang tidak sejalan dengan semangat multikulturalisme, serta penghargaan terhadap perbedaan dalam bingkai negara kesatuan Bhinneka Tunggal Ika.

(1). Kita mengenal beberapa macam istilah demokrasi. Ada yang dinamakan demokrasi konstitusional, demokrasi parlementer, demokrasi terpimpin, demokrasi Pancasila, demokrasi rakyat, demokrasi Amerika, demokrasi China, dan sebagainya. Semua konsep tersebut memakai istilah demokrasi, yang menurut asal kata berarti “rakyat berkuasa” atau “ government or rule by the people “, dimana menurut bahasa Yunani, demokrasi berasal dari kata demos yang berarti rakyat, dan kratos/ kratein yang berarti kekuasaan/berkuasa.

Di antara sekian banyak aliran pikiran yang dinamakan demokrasi, ada dua kelompok aliran yang paling penting, yaitu demokrasi konstitusional dan satu kelompok aliran yang menamakan dirinya “ demokrasi” tetapi yang pada hakikatnya mendasarkan dirinya atas komunisme.

Pada permulaan pertumbuhan demokrasi telah mencakup beberapa azas dan nilai yang diwariskan kepadanya dari masa yang lampau, yaitu gagasan mengenai demokrasi dari kebudayaan Yunani Kuno dan gagasan mengenai kebebasan beragama yang dihasilkan oleh aliran Reformasi serta perang-perang antaragama yang menyusulnya. Sistem demokrasi yang terdapat di negara-kota Yunani Kuno (abad ke 6 sampai abad ke 3 SM) merupakan demokrasi langsung yaitu suatu bentuk pemerintahan dimana hak untuk membuat keputusan-keputusan politik dijalankan secara langsung oleh seluruh warganegara yang bertindak berdasarkan prosedur mayoritas. Sifat langsung dari demokrasi Yunani dapat diselenggarakan secara efektif karena berlangsung dalam kondisi yang sederhana, wilayahnya terbatas serta jumlah penduduknya sedikit. Lagipula, ketentuan-ketentuan demokrasi hanya berlaku untuk warganegara yang resmi, yang hanya merupakan bagian kecil saja dari penduduk. Dalam negara modern demokrasi tidak lagi bersifat langsung tetapi bersifat demokrasi berdasarkan perwakilan (representative democracy).

Demokrasi yang dianut di Indonesia, yaitu demokrasi berdasarkan Pancasila, masih dalam taraf perkembangan dan mengenai sifat-sifatnya dan ciri-cirinya terdapat berbagai tafsiran serta pandangan. Tetapi yang tidak dapat disangkal ialah bahwa beberapa nilai pokok dari demokrasi konstitusional cukup jelas tersirat di dalam UUD 1945. Demokrasi yang menjadi dasar dari UUD 1945 ialah demokrasi konstitusional. Disamping itu corak khas demokrasi Indonesia yaitu “kerakyatan yang dipimpin oleh hikmat kebijaksanaan dalam permusyawaratan perwakilan”, dimuat dalam Pembukaan Undang-Undang Dasar. Namun demikian, kondisi politik di Indonesia saat ini sudah mengalami sedikit perubahan dalam hubungannya dengan demokrasi, dimana dalam pelaksanaan pemilihan presiden dan wakil presiden maupun kepala daerah dilakukan secara langsung, walaupun wilayahnya cukup luas serta jumlah penduduknya relatif cukup banyak). Sehingga sebenarnya sistem demokrasi Indonesia sudah kembali ke akar semula yang waktu jaman dahulu dilakukan oleh negara- kota Yunani Kuno.

(2). Demokrasi tidak hanya merupakan suatu sistem pemerintahan, tetapi juga suatu gaya hidup serta tata-masyarakat tertentu, yang karena itu, juga mengandung unsur-unsur moril.

Dalam rangka itu dapat dikatakan bahwa demokrasi didasari oleh beberapa nilai (values). Henry B. Mayo telah mencoba untuk merinci nilai-nilai ini, dengan catatan bahwa perincian ini tidak berarti bahwa setiap masyarakat demokratis menganut semua nilai yang dirinci ini, tergantung kepada perkembangan sejarah serta budaya politik masing-masing. Di bawah ini diutarakan beberapa nilai yang dirumuskan oleh Henry B. Mayo:

a. Menyelesaikan perselisihan dengan damai dan secara melembaga (institutionalized peaceful settlement of conflict);

b. Menjamin terselenggaranya perubahan secara damai dalam suatu masyarakat yang sedang berubah (peaceful change in a changing society);

c. Menyelenggarakan pergantian pimpinan secara teratur (orderly succession of rulers);

d. Membatasi pemakaian kekerasan sampai minimum (minimum of coercion);

e. Mengakui serta menganggap wajar adanya keanekaragaman (diversity) dalam masyarakat yang tercermin dalam keanekaragaman pendapat, kepentingan serta tingkah laku;

f. Menjamin tegaknya keadilan;

(3). Menurut Daniel Lerner (1958), masyarakat tradisional adalah non partisipan sedangkan masyarakat modern adalah partisipan. Perbedaan politik yang utama antara masyarakat tradisional dan masyarakat modern adalah lingkup, intensitas, dan landasan partisipasi politiknya. Di dalam masyarakat yang kompleks dan lebih kaya, dengan tingkat industrialisasi dan urbanisasi yang tinggi, lebih banyak orang terlibat dalam politik dibandingkan dengan sistem-sistem ekonomi dan sosial yang lebih primitif, kurang berkembang, dan masih pada tingkat pertanian dan perdesaan.

Hipotesa pembangunan menyatakan bahwa tingkat pembangunan sosioekonomi yang lebih tinggi di dalam suatu masyarakat akan mengakibatkan tingkat partisipasi politik tinggi, dan secara implisit mengakibatkan suatu pergeseran dari bentuk partisipasi yang dimobilisasikan ke partisipasi yang otonom.

Akan tetapi kenyataannya sama sekali tidak demikian. Sementara ada satu kecenderungan umum bagi banyak bentuk partisipasi politik nasional untuk meningkat dengan meningkatnya pembangunan ekonomi, hal itu samasekali bukan satu fenomena yang universal. Masyarakat –masyarakat komunis yang status sosioekonominya kurang maju di Asia misalnya, mempunyai tingkat partisipasi yang tinggi yang dimobilisasikan. Banyak masyarakat yang jauh kurang berkembang dari pada Amerika Serikat, mempunyai tingkat partisipasi yang jauh lebih tinggi dalam hal pemungutan suara.

Tujuan partisipasi politik adalah untuk mempengaruhi pengambilan keputusan pemerintah. Oleh karena itu, kegiatan itu harus ditujukan, dan mempunyai dampak, terhadap pusat-pusat dimana keputusan diambil. Di dalam masyarakat tradisional, kebanyakan keputusan yang menyangkut kehidupan penduduk desa tentunya diambil oleh kepala dan majelis desa, yang oleh karenanya merupakan sasaran setiap partisipasi politik penduduk desa. Akan tetapi, dengan semakin modernnya masyarakat, semakin banyak keputusan pemerintah yang menyangkut pendudukan desa diambil tidak pada tingkat desa, melainkan pada tingkat nasional. Pergerakan dalam pusat pengambilan keputusan itu kiranya akan terjadi jauh lebih cepat dibandingkan dengan pergeseran dalam pusat tindakan politik oleh penduduk desa. Dengan demikian, di dalam masyarakat tradisional, mungkin sembilan puluh persen dari keputusan pemerintah yang menyangkut penduduk diambil di tingkat desa, sedang yang sepuluh persen lagi ditentukan di tingkat nasional.

Pada masa Orde Baru dengan alasan stabilitas politik untuk menunjang pembangunan nasional, desa diartikan sebagai konsep administratif yang berkedudukan di bawah kecamatan. Struktur pemerintahan desa diseragamkan melalui UU No. 5/ 1979. Masa ‘reformasi’ merupakan titik tolak dari slogan kembali ke desa, yang menekankan pada pembaruan otonomi desa, yang ditandai oleh desentralisasi kekuasaan dengan terbitnya UU No. 22 Tahun 1999. Dalam konteks ini, pembentukan Badan Perwakilan Desa (BPD) dipandang mencerminkan berjalannya prinsip demokrasi desa. Namun tak lama muncul kecenderungan resentralisasi melalui UU No. 32 Tahun 2004 tentang Pemerintahan Daerah yang dilatarbelakangi dengan perubahan fungsi BPD menjadi Badan Permusyawaratan Desa, sehingga tidak ada lagi fungsi kontrol terhadap kepala desa. Hal ini mengisyaratkan bahwa desa belum sepenuhnya otonom sebagai suatu entitas yang berdaya secara politik dan ekonomi. Inti tulisan ini adalah ‘prospek demokrasi lokal di desa dengan berlakunya UU No. 32/2004 dilihat dari (1) aspek kelembagaan (pemerintahan) desa sebagai media perangkat politik pemerintahan desa melakukan praktek politik; dan (2) partisipasi rakyat desa terhadap proses politik dan ekonomi di desa.

Demokrasi desa (lokal) merupakan demokrasi asli yang lebih dahulu terbentuk sebelum negara Indonesia berdiri, bahkan pada masa kerajaan sebelum era kolonial. Ciri-ciri dari demokrasi desa antara lain adanya mekanisme pertemuan antar warga desa dalam bentuk-bentuk pertemuan publik seperti musyawarah/ rapat, dan ada kalanya mengadakan protes terhadap penguasa (raja) secara bersama-sama.

Saat ini, demokrasi desa (lokal) dan desentralisasi, merupakan dua isu utama dalam statecraft Indonesia pasca Orde Baru. Desentralisasi secara umum dikategorikan ke dalam dua perspektif utama, yakni perspektif desentralisasi politik dan desentralisasi administrasi. Perspektif desentralisasi politik menerjemahkan desentralisasi sebagai devolusi kekuasaan dari pemerintah pusat kepada pemerintah daerah; sedangkan perspektif desentralisasi administrasi diartikan sebagai pendelegasian wewenang administratif dari pemerintah pusat kepada pemerintah daerah. Jika desentralisasi merupakan arena hubungan antara desa dengan pemerintah supra desa (Negara) yang bertujuan untuk memberikan pengakuan terhadap eksistensi desa, memperkuat identitas lokal, membangkitkan prakarsa dan inisiatif lokal, serta membagi kekuasaan dan kekayaan kepada desa, dan mewujudkan otonomi desa, maka demokratisasi merupakan upaya untuk menjadikan penyelenggaraan pemerintah (desa) menjadi lebih akuntabel, responsif, diakui oleh rakyat; mendorong parlemen desa berfungsi sebagai badan perwakilan dan intermediary agent (dalam aspek artikulasi dan agregasi kepentingan, formulasi kebijakan serta kontrol terhadap eksekutif desa); serta memperkuat partisipasi masyarakat desa dalam proses pemerintahan dan pembangunan desa. Partisipasi juga menandai keikutsertaan kalangan marjinal yang selama ini disingkirkan dari proses politik dan ekonomi (3).

Perspektif desentralisasi politik menekankan bahwa tujuan utama dari desentralisasi adalah untuk mewujudkan demokratisasi di tingkat lokal sebagai persamaan politik, akuntabilitas lokal, dan kepekaan lokal. Perspektif desentralisasi administrasi lebih menekankan pada aspek efisiensi penyelenggaraan pemerintah daerah dan pembangunan ekonomi di daerah, sebagai tujuan utama dari desentralisasi. Sedangkan desentralisasi politik ini pada tingkat desa menekankan pada aspek kelembagaan desa, pembagian peran serta berfungsi atau tidaknya kelembagaan desa.

Kelembagaan Politik Desa

Pada masa reformasi, dalam kerangka desentralisasi politik dan demokratisasi maka ketentuan tentang pemerintahan desa disesuaikan dengan keanekaan kekhasan sosial, budaya dan ekonomi desa. Ruang politik yang semakin terbuka juga ditandai oleh munculnya asosiasi-asosiasi kemasyarakatan desa serta seruan dari berbagai pihak untuk menghidupan kembali struktur pemerintahan adat.UU No. 22 Tahun 1999 pada intinya menerapkan kerangka desentralisasi politik, yang ditandai oleh pembatasan kekuasaan pusat dan pemberian otoritas yang lebih luas kepada pemerintah daerah. UU No. 22/1999 menjadi prinsip utama untuk menghidupkan kembali parlemen desa dengan keberadaan BPD, serta adanya pemberdayaan peran dan fungsi parlemen daerah, untuk tujuan meningkatkan demokratisasi lokal melalui perluasan ruang partisipasi politik rakyat. Pemerintahan desa dalam UU No. 22/1979 diatur dalam pasal-pasal 93 hingga 111. Dalam pasal 95, pemerintah desa- atau disebut dengan nama lain- terdiri atas kepala desa dan perangkat desa. Pasal 104 mencantumkan keberadaan BPD (Badan Perwakilan Desa) yang befungsi sebagai pengayom adat istiadat, pembuat peraturan desa (perdes), penampung dan penyalur aspirasi masyarakat, serta pengawas penyelenggaraan pemerintahan desa. Hal ini menandakan perubahan signifikan dalam struktur dan fungsi kelembagaan desa, dimana kepala desa harus bersama-sama BPD menjalankan fungsi administrasi, anggaran dan pembuatan keputusan desa. Dari aspek keanggotaan, Pasal 105 mengatur bahwa anggota BPD sebagai wakil rakyat desa dipilih dari dan oleh masyarakat desa. Kepala desa bertanggungjawab kepada rakyat melalui BPD, dan dalam Pasal 102 diatur bahwa kepala desa melaporkan pelaksanaan tugasnya kepada bupati.

Namun demikian, tidak semudah itu menerapkan konsep-konsep ideal demokrasi sesuai dengan UU No. 22/1979. Seperti disampaikan di muka, keberagaman latar belakang sosial, budaya dan ekonomi di daerah-daerah di Indonesia menjadikan corak kelembagaan pemerintah desa pun menjadi beragam. UU No. 22/1999, yang substansinya mendukung keanekaragaman dalam masyarakat desa, ironisnya, tetap ‘menyeragamkan’ struktur pemerintahan desa. Dalam prakteknya, konsep pemerintahan desa yang diperbarui oleh UU ini ‘dipertemukan’ dengan sisa-sisa pola patron-klien di kalangan masyarakat desa, yang terbentuk pada masa Orde Baru. Belum lagi faktor-faktor keanekaragaman pola budaya yang terus berubah. Secara khusus, idealnya para pembuat keputusan mengenai pemerintahan desa harus mempertimbangkan pengaruh dari apa yang oleh kalangan pengamat politik pedesaan disebut sebagai fenomena khas, yaitu bahwa masyarakat Indonesia adalah ‘masyarakat transisi yang permanen’ , karena tidak lagi tradisional sepenuhnya, namun juga belum bergerak ke arah ‘masyarakat modern’ (dalam pengertian modernisme Barat yang menekankan pada asas rasionalitas dan individualisme).

Sehingga, jika alasan tersebut di atas dapat dipahami oleh para pembuat keputusan, maka solusi terhadap praktek demokrasi yang hanya terjadi di tingkat prosedural– artinya demokrasi hanya sebatas aspek prosedur, namun tidak diikuti oleh proses politik yang mencerminkan perilaku atau budaya demokratis– tidak hanya sebatas dengan keluarnya peraturan baru yang dampaknya tambal sulam. Para pengambil keputusan seharusnya memahami latar belakang sosial, budaya dan ekonomi di pedesaan, dan kemudian menjadikan faktor-faktor tersebut sebagai variabel penentu dalam penataan pemerintah desa, baik dari aspek kelembagaan maupun pranata desa, yang sesuai dengan asas demokrasi.

Meskipun terdapat fenomena negatif dalam praktek politik seperti di atas, upaya demokratisasi di desa-desa memang memerlukan proses yang panjang, sebab terjadi transformasi besar-besaran pada dua aras yaitu pertama, pola berpikir dan praktek politik para elite desa, dan kedua, pada internal masyarakat desa sendiri, dalam konteks transisi politik sejak 1998. BPD saja baru terbentuk kurang dari 5 tahun (terhitung sejak 2004), sudah tentu memerlukan waktu untuk sepenuhnya menjalankan fungsi sebagai Badan Perwakilan Desa. Masyarakat desa memerlukan ‘perenungan’ atau penyesuaian terhadap mekanisme pemilihan langsung wakil-wakilnya, setelah sekian lama terbiasa dalam proses politik yang serba ditentukan dari atas. Sesungguhnya kurun waktu antara 1999 hingga 2004 inilah periode penting untuk memperkuat nilai-nilai demokrasi (baik ‘asli’ maupun ‘demokrasi Barat’) dalam praktek politik desa yang peluangnya ada di tangan organisasi non pemerintah, masyarakat desa, serta pelbagai pemangku kepentingan di desa.

Maka, upaya untuk mengintrodusir demokrasi di tingkat desa, dengan memperkuat kapasitas masyarakat akar rumput di desa menjadi percuma ketika pemerintah pusat mengeluarkan UU No. 32/2004 yang cenderung mengembalikan kekuasaan di tangan kepala desa dan mencabut peran badan perwakilan desa, dan sekali lagi, menyeragamkan struktur kelembagaan pemerintah desa. UU 32/2004 tersebut keluar dengan latar belakang dominannya perspektif resentralisasi pemerintah pusat (depdagri), selain adanya anggapan bahwa kecenderungan konfliktual antara BPD dan kepala desa sudah tidak dapat dikontrol lagi. Tampaknya pemikiran bahwa desentralisasi politik hanya melahirkan konflik politik dan akibat negatif lainnya masih mendominasi pemerintah pusat, padahal yang perlu dipertimbangkan oleh mereka adalah bahwa reformasi politik mengandung konsekuensi tampilnya diskursus-diskursus baru (pembaruan diskursus) dalam politik desa, termasuk konsep demokrasi, yang memerlukan proses penyesuaian dalam prakteknya oleh masyarakat desa dan elite politik desa. Tak pelak lagi, ‘gerakan resentralisasi’ oleh pemerintah pusat menyebabkan desa kembali dimaknai sekedar sebagai saluran administratif kewenangan negara lewat kabupaten/kota, tanpa memiliki daya tawar terhadap berbagai kebijakan negara.

Untuk konteks negara Indonesia yang tengah melakukan eksperimen politik sejak kemerdekaannya tahun 1945, desa masih dipandang setengah mata sebagai wilayah yang memiliki demokrasi asli dan otonomi sendiri, meskipun beberapa di antaranya sebelum masa kolonial sudah memiliki ‘otonomi asli’. Penerapan ‘otonomi daerah’ ala UU No. 32/2004) yang menekankan pada tingkat provinsi, kabupaten/kota dan kecamatan, dengan demikian mengesampingkan posisi desa sebagai unit terkecil dalam struktur pemerintahan negara. Padahal dalam kerangka UU No. 22/1999, demokrasi pada tingkat desa sedang mulai tumbuh, dan dapat memperkuat kehidupan demokrasi di kabupaten/kota, provinsi dan akhirnya negara. Keluarnya UU ini cenderung menghasilkan democratic defisit atau kegagalan sistem demokrasi (yang telngah dirancang) untuk berjalan sesuai dengan prinsip-prinsip demokrasi.

Mencermati narasi di atas tampaklah bahwa kecenderungan penyeragaman, resentralisasi dan pembentukan lembaga baru oleh pemerintah pusat terhadap pemerintahan desa masih tetap dominan, sebagaimana ditampilkan oleh UU No. 22/1999 maupun UU No. 32/2004. Beberapa persoalan pokok yang ditampilkan oleh UU no 32/2004 adalah masalah keterwakilan masyarakat desa dalam lembaga BPD dan fungsi kontrol dan pengawasan terhadap jalannya pemerintahan desa. Dengan kondisi sedemikian, bagaimana nasib demokrasi desa? Mesti ada mekanisme yang diciptakan, berbasis jaringan antar komunits, untuk memberikan perlindungan dan penguatan lembaga-lembaga asli desa, penguatan kapasitas politik kelembagaan desa yang mencerminkan asas keterwakilan rakyat desa yang hakiki, serta upaya untuk memperkuat ekonomi desa.

Belajar Budaya Demokrasi dari Masyarakat Desa

Budaya demokrasi seperti yang diterapkan dalam kehidupan masyarakat desa di Bali pada prinsipnya tidak jauh berbeda dengan prinsip-prinsip demokrasi modern, khususnya demokrasi empirik/prosedural. Parameter dari budaya demokrasi tersebut meliputi: adanya rotasi kekuasaan, keterbukaan sistem perekrutan pimpinan tradisional, keteraturan pergantian kedudukan pimpinan, penghargaan atas hak-hak krama, toleransi dalam perbedaan pendapat, dan akuntabilitas pemegang kekuasaan. Lalu, tidaklah kita bisa menyerap sebagian nilai-nilai kearifan lokal tersebut untuk praktik demokrasi modern saat ini?

Praktik kehidupan berdemokrasi yang ditunjukkan oleh para politisi dan pejabat publik masih identik dengan wilayah pragmatisme dan oportunisme. Hal ini terkait banyaknya kasus penyelewengan kewenangan publik, direduksi menjadi kepentingan sendiri, atau partai politik, seperti tampak dalam kasus bagi-bagi honor BPD Bali dan korupsi APBD Bali. Cara berdemokrasi seperti itu dapat menimbulkan sejumlah persoalan yang kompleks. Oleh karenanya, sangat dibutuhkan cara-cara bijak untuk mengorganisasikan pemerintahan dan pengalaman praktis mengelola kepentingan publik sesuai tempat, waktu dan kondisi masyarakat. Cara-cara bijak yang dimaksud biasanya ada dalam nilai-nilai kearifan lokal dalam budaya demokrasi masyarakat setempat, yang merupakan keseluruhan pengalaman sosial budaya yang membentuk pola ciri kehidupan demokrasi masyarakat. Sebagian parameter yang menandakan budaya demokrasi tetap hidup dan berkembang dalam tradisi masyarakat adalah adanya rotasi kekuasaan, keterbukaan sistem perekrutan pimpinan tradisional, keteraturan pergantian kedudukan pimpinan, penghargaan atas hak-hak krama, toleransi dalam perbedaan pendapat, dan akuntabilitas pemegang kekuasaan.

Budaya demokrasi dengan beberapa parameternya tersebut juga masih tetap hidup dan dipraktikkan dalam kehidupan krama desa pegunungan maupun dataran di Bali. Semuanya itu memiliki arti penting bagi demokratisasi dan desentralisasi pada aras lokal yang sedang dikembangkan saat ini, yang menuju pada arah perubahan dari sistem otoritarian-sentralistik menjadi demokratis-desentralistik.

Penerapan budaya demokrasi itu juga mempengaruhi bagaimana krama desa menjabarkan konsep demokrasi sebagai basis kekuatan dan kemandiriannya dengan berlandaskan nilai-nilai kearifan lokal masing-masing.

Penjabaran Demokrasi

Apabila pada awalnya para politisi ingin mengajari krama desa berdemokrasi (biasanya menjelang pemilu dan pilkada), sudah saatnya kini — dengan segala kerendahan hati — kita bercermin dan belajar berdemokrasi dari mereka.

Pertama, krama desa dataran sudah lama mengenal sistem pemilihan secara langsung yang diterapkan setiap pergantian jabatan prajurit di desa dataran. Mereka biasanya dipilih dari, oleh dan untuk desa pakraman melalui paruman/sangkepan krama yang secara khusus diadakan untuk itu. Pemilihan prajuru berjalan secara demokratis sesuai aturan yang tertuang dalam awig-awig desa. Sementara itu, krama desa pegunungan lebih mempercayakan kepada mereka yang lebih senior dan berpengalaman dalam memangku jabatan prajuru desa dengan sistem bergilir. Budaya demokrasi ini menjadikan krama desa di Bali tidak canggung dalam sistem pemilihan umum langsung untuk memilih gubernur dan bupati.

Kedua, perhatian dan keterlibatan krama desa dalam ikut mengawasi penggunaan keuangan desa, serta meningkatkan transparansi dan akuntabilitas lembaga desa pakraman dalam penyelenggaraan pemerintahan di desa dataran sudah mulai terlihat. Ada hubungan simetris antara kesederhanaan persyaratan prajuru desa dengan kualitas dan kemampuan manajerialnya dalam mengelola sumber-sumber dana desa pakraman. Namun, kesederhanaan persyaratan prajuru dan sistem seleksi yang dilakukan menyebabkan kesulitan dalam mengelola pemerintahan dan manajemen keuangan desa pakraman yang semakin kompleks. Apalagi, setelah era reformasi sumber-sumber dana kegiatan desa pakraman jauh lebih luas daripada desa dinas, dibandingkan dengan era sebelumnya.

Ketiga, budaya demokrasi yang berkembang dalam kehidupan masyarakat desa pegunungan dan dataran telah mewariskan segi-segi berpikir positif yang patut dikembangkan dalam penguatan kehidupan berdemokrasi para politisi dan pejabat publik lainnya. Beberapa di antaranya (Suastika, 2005): tatas, tetes (kehati-hatian dalam bertindak); tat twam asi (toleransi tanpa menonjolkan perbedaan); paras paros (saling memberi dan menerima pendapat orang lain); salunglung sabayantaka (bersatu teguh bercerai runtuh); merakpak danyuh (perbedaan pendapat tidak menghilangkan persahabatan). Butir-butir budaya demokrasi tersebut merupakan warisan yang telah teruji dalam sejarah dan mempunyai kemampuan yang memadai untuk memecahkan masalah kehidupan masyarakat desa di Bali. Di samping itu, upaya pengembangannya juga mengandung aspek-aspek pelestarian nilai-nilai kearifan lokal yang sangat penting sebagai perjuangan untuk mewujudkan sistem demokrasi Indonesia modern yang berkepribadian komunitas lokal.

Semangat Multikulturalisme

Penerapan nilai-nilai budaya demokrasi di desa pegunungan dan dataran itu tidak berarti tanpa persoalan. Instrumen yang digunakan oleh desa pakraman justru bisa menimbulkan persoalan demokratisasi baru. Atavisme bisa mengarah pada penguatan kembali institusi dan aktor politik masa lalu yang tidak demokratis (feodalisme atau oligarkis). Indigenisme bisa memancing rasisme yang antipluralisme maupun multikulturalisme (Dwipayana, 2003). Padahal multikulturalisme menyiratkan kehendak untuk membawa semua ekspresi kebudayaan ke dalam struktur yang seimbang di mana praktik penghormatan terhadap keberbedaan ditujukan untuk mengatasi masalah ”eksklusivitas” yang dapat memicu konflik etnis, rasial maupun religius.

Dengan berpegang pada pengertian multikulturalisme sebagaimana dijabarkan Fay (2002), tidak sekadar mengajarkan, mengenal, menghargai dan menyambut perbedaan, yang dianggap slogan yang terlalu statis. Tetapi, semua lapisan masyarakat dengan aneka latar belakang suku, agama, ras dan etnis menjadikan ”terlibat, mempertanyakan dan mempelajari” agar lebih mampu menangkap sifat dinamis dan sinergis dalam interaksi multikultural yang murni.

Dengan begitu, penerapan nilai-nilai budaya demokrasi tersebut juga perlu diwaspadai agar tidak kontraproduktif dan menimbulkan dampak yang tidak sejalan dengan semangat multikulturalisme, serta penghargaan terhadap perbedaan dalam bingkai negara kesatuan Bhinneka Tunggal Ika.

(1). Kita mengenal beberapa macam istilah demokrasi. Ada yang dinamakan demokrasi konstitusional, demokrasi parlementer, demokrasi terpimpin, demokrasi Pancasila, demokrasi rakyat, demokrasi Amerika, demokrasi China, dan sebagainya. Semua konsep tersebut memakai istilah demokrasi, yang menurut asal kata berarti “rakyat berkuasa” atau “ government or rule by the people “, dimana menurut bahasa Yunani, demokrasi berasal dari kata demos yang berarti rakyat, dan kratos/ kratein yang berarti kekuasaan/berkuasa.

Di antara sekian banyak aliran pikiran yang dinamakan demokrasi, ada dua kelompok aliran yang paling penting, yaitu demokrasi konstitusional dan satu kelompok aliran yang menamakan dirinya “ demokrasi” tetapi yang pada hakikatnya mendasarkan dirinya atas komunisme.

Pada permulaan pertumbuhan demokrasi telah mencakup beberapa azas dan nilai yang diwariskan kepadanya dari masa yang lampau, yaitu gagasan mengenai demokrasi dari kebudayaan Yunani Kuno dan gagasan mengenai kebebasan beragama yang dihasilkan oleh aliran Reformasi serta perang-perang antaragama yang menyusulnya. Sistem demokrasi yang terdapat di negara-kota Yunani Kuno (abad ke 6 sampai abad ke 3 SM) merupakan demokrasi langsung yaitu suatu bentuk pemerintahan dimana hak untuk membuat keputusan-keputusan politik dijalankan secara langsung oleh seluruh warganegara yang bertindak berdasarkan prosedur mayoritas. Sifat langsung dari demokrasi Yunani dapat diselenggarakan secara efektif karena berlangsung dalam kondisi yang sederhana, wilayahnya terbatas serta jumlah penduduknya sedikit. Lagipula, ketentuan-ketentuan demokrasi hanya berlaku untuk warganegara yang resmi, yang hanya merupakan bagian kecil saja dari penduduk. Dalam negara modern demokrasi tidak lagi bersifat langsung tetapi bersifat demokrasi berdasarkan perwakilan (representative democracy).

Demokrasi yang dianut di Indonesia, yaitu demokrasi berdasarkan Pancasila, masih dalam taraf perkembangan dan mengenai sifat-sifatnya dan ciri-cirinya terdapat berbagai tafsiran serta pandangan. Tetapi yang tidak dapat disangkal ialah bahwa beberapa nilai pokok dari demokrasi konstitusional cukup jelas tersirat di dalam UUD 1945. Demokrasi yang menjadi dasar dari UUD 1945 ialah demokrasi konstitusional. Disamping itu corak khas demokrasi Indonesia yaitu “kerakyatan yang dipimpin oleh hikmat kebijaksanaan dalam permusyawaratan perwakilan”, dimuat dalam Pembukaan Undang-Undang Dasar. Namun demikian, kondisi politik di Indonesia saat ini sudah mengalami sedikit perubahan dalam hubungannya dengan demokrasi, dimana dalam pelaksanaan pemilihan presiden dan wakil presiden maupun kepala daerah dilakukan secara langsung, walaupun wilayahnya cukup luas serta jumlah penduduknya relatif cukup banyak). Sehingga sebenarnya sistem demokrasi Indonesia sudah kembali ke akar semula yang waktu jaman dahulu dilakukan oleh negara- kota Yunani Kuno.

(2). Demokrasi tidak hanya merupakan suatu sistem pemerintahan, tetapi juga suatu gaya hidup serta tata-masyarakat tertentu, yang karena itu, juga mengandung unsur-unsur moril.

Dalam rangka itu dapat dikatakan bahwa demokrasi didasari oleh beberapa nilai (values). Henry B. Mayo telah mencoba untuk merinci nilai-nilai ini, dengan catatan bahwa perincian ini tidak berarti bahwa setiap masyarakat demokratis menganut semua nilai yang dirinci ini, tergantung kepada perkembangan sejarah serta budaya politik masing-masing. Di bawah ini diutarakan beberapa nilai yang dirumuskan oleh Henry B. Mayo:

a. Menyelesaikan perselisihan dengan damai dan secara melembaga (institutionalized peaceful settlement of conflict);

b. Menjamin terselenggaranya perubahan secara damai dalam suatu masyarakat yang sedang berubah (peaceful change in a changing society);

c. Menyelenggarakan pergantian pimpinan secara teratur (orderly succession of rulers);

d. Membatasi pemakaian kekerasan sampai minimum (minimum of coercion);

e. Mengakui serta menganggap wajar adanya keanekaragaman (diversity) dalam masyarakat yang tercermin dalam keanekaragaman pendapat, kepentingan serta tingkah laku;

f. Menjamin tegaknya keadilan;

(3). Menurut Daniel Lerner (1958), masyarakat tradisional adalah non partisipan sedangkan masyarakat modern adalah partisipan. Perbedaan politik yang utama antara masyarakat tradisional dan masyarakat modern adalah lingkup, intensitas, dan landasan partisipasi politiknya. Di dalam masyarakat yang kompleks dan lebih kaya, dengan tingkat industrialisasi dan urbanisasi yang tinggi, lebih banyak orang terlibat dalam politik dibandingkan dengan sistem-sistem ekonomi dan sosial yang lebih primitif, kurang berkembang, dan masih pada tingkat pertanian dan perdesaan.

Hipotesa pembangunan menyatakan bahwa tingkat pembangunan sosioekonomi yang lebih tinggi di dalam suatu masyarakat akan mengakibatkan tingkat partisipasi politik tinggi, dan secara implisit mengakibatkan suatu pergeseran dari bentuk partisipasi yang dimobilisasikan ke partisipasi yang otonom.

Akan tetapi kenyataannya sama sekali tidak demikian. Sementara ada satu kecenderungan umum bagi banyak bentuk partisipasi politik nasional untuk meningkat dengan meningkatnya pembangunan ekonomi, hal itu samasekali bukan satu fenomena yang universal. Masyarakat –masyarakat komunis yang status sosioekonominya kurang maju di Asia misalnya, mempunyai tingkat partisipasi yang tinggi yang dimobilisasikan. Banyak masyarakat yang jauh kurang berkembang dari pada Amerika Serikat, mempunyai tingkat partisipasi yang jauh lebih tinggi dalam hal pemungutan suara.

Tujuan partisipasi politik adalah untuk mempengaruhi pengambilan keputusan pemerintah. Oleh karena itu, kegiatan itu harus ditujukan, dan mempunyai dampak, terhadap pusat-pusat dimana keputusan diambil. Di dalam masyarakat tradisional, kebanyakan keputusan yang menyangkut kehidupan penduduk desa tentunya diambil oleh kepala dan majelis desa, yang oleh karenanya merupakan sasaran setiap partisipasi politik penduduk desa. Akan tetapi, dengan semakin modernnya masyarakat, semakin banyak keputusan pemerintah yang menyangkut pendudukan desa diambil tidak pada tingkat desa, melainkan pada tingkat nasional. Pergerakan dalam pusat pengambilan keputusan itu kiranya akan terjadi jauh lebih cepat dibandingkan dengan pergeseran dalam pusat tindakan politik oleh penduduk desa. Dengan demikian, di dalam masyarakat tradisional, mungkin sembilan puluh persen dari keputusan pemerintah yang menyangkut penduduk diambil di tingkat desa, sedang yang sepuluh persen lagi ditentukan di tingkat nasional.

Sumber buku Teori Administrasi Karya Drs. Darmanto, M.Ed. dan Drs. Ayi Karyana, M.Si

1 Comment

Tinggalkan Balasan

Isikan data di bawah atau klik salah satu ikon untuk log in:

Logo WordPress.com

You are commenting using your WordPress.com account. Logout / Ubah )

Gambar Twitter

You are commenting using your Twitter account. Logout / Ubah )

Foto Facebook

You are commenting using your Facebook account. Logout / Ubah )

Foto Google+

You are commenting using your Google+ account. Logout / Ubah )

Connecting to %s